ПЕРВЫЙ КАССАЦИОННЫЙ СУД ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 14 августа 2023 г. N 88-21035/2023
Дело N 2-4244/2022
УИД 48RS0001-01-2022-003828-68
Судебная коллегия по гражданским делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:
председательствующего судьи Булатовой Е.Е.,
судей Юдиной С.В., Матросовой Г.В.,
рассмотрела в открытом судебном заседании 14 августа 2023 года гражданское дело по иску П. ФИО16 к Правительству Липецкой области о признании незаконным и об отмене распоряжения о наложении дисциплинарного взыскания
по кассационной жалобе Правительства Липецкой области
на решение Советского районного суда г. Липецка от 19 октября 2022 года по гражданскому делу N 2-4244/2022 и апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Липецкого областного суда от 1 февраля 2023 года,
заслушав доклад судьи Первого кассационного суда общей юрисдикции Юдиной С.В., выслушав пояснения представителей ответчика Правительства Липецкой области Б.А. и С., действующих на основании доверенностей, поддержавших доводы кассационной жалобы,
установила:
П. обратился в суд с иском к Правительству Липецкой области о признании незаконным и об отмене распоряжения о наложении дисциплинарного взыскания.
Решением Советского районного суда г. Липецка от 19 октября 2022 года распоряжение Государственной жилищной инспекции Липецкой области N 208-рл от 31 марта 2022 года о привлечении к дисциплинарной ответственности в виде выговора заместителя руководителя инспекции — начальника отдела контроля за расчетом платы за жилое помещение и коммунальные услуги Государственной жилищной инспекции Липецкой области П. признано незаконным и подлежащим отмене.
Апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Липецкого областного суда от 1 февраля 2023 года решение Советского районного суда г. Липецка от 19 октября 2022 года отменено в части: из мотивировочной части решения исключены указания на нарушение П. служебной дисциплины, являющимся достаточным основанием для привлечения к дисциплинарной ответственности в виде невнесения в журнал учета служебного времени сотрудников ГЖИ Липецкой области сведений об отсутствии на рабочем месте 7 февраля 2022 г. с 8 часов 30 минут по 9 часов 00 минут, 8 февраля 2022 г. с 8 часов 30 минут по 10 часов 00 минут.
В кассационной жалобе, поданной в Первый кассационный суд общей юрисдикции, представитель Правительства Липецкой области ставит вопрос об отмене вынесенных по делу судебных актов, ссылаясь на допущенные судом нарушения норм материального и процессуального права, указывая на законность привлечения истца к дисциплинарной ответственности за ненадлежащее исполнение должностных обязанностей, факт которых установлен в ходе служебной проверки.
Заслушав доклад судьи, выслушав пояснения участников процесса, проверив материалы гражданского дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия находит жалобу подлежащей удовлетворению.
В соответствии со статьей 379.7 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных постановлений кассационным судом общей юрисдикции является несоответствие выводов суда, содержащихся в обжалуемом судебном постановлении, фактическим обстоятельствам дела, установленным судами первой и апелляционной инстанции, нарушение либо неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.
Судебная коллегия приходит к выводу, что такого характера нарушения норм материального и процессуального права допущены судами первой и апелляционной инстанций, которые выразились в следующем.
Как установлено судом, П. с 3 декабря 2019 года состоит в трудовых отношениях с Государственной жилищной инспекцией Липецкой области, занимает должность заместителя руководителя инспекции — начальника отдела контроля за расчетом платы за жилое помещение и коммунальные услуги государственной жилищной инспекции Липецкой области.
В соответствии с распоряжением Главы администрации Липецкой области от 31 марта 2022 года N 208-рл «О применении дисциплинарного взыскания к П.» П. объявлен выговор за ненадлежащее исполнение им должностных обязанностей в период с октября 2021 года по февраль 2022 года, выразившееся в нарушении порядка рассмотрения обращений граждан, установленного Федеральным законом от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращения граждан Российской Федерации», а также в отсутствии должного контроля за деятельностью сотрудников отдела контроля за расчетом платы за жилое помещение и коммунальные услуги Государственной жилищной инспекции Липецкой области при осуществлении регионального государственного жилищного надзора в рамках рассмотрения обращений граждан, что привело к нарушению требований законодательства в сфере защиты прав юридических лиц.
В качестве основания применения дисциплинарного взыскания указана статья 57 Федерального закона от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» с учетом заключения по результатам служебной проверки.
Основанием для проведения служебной проверки послужили служебные записки и.о. руководителя ГЖИ Липецкой области Б.Ю.: от 15 февраля 2022 г. о нарушении П. п. 1.11 приказа государственной жилищной инспекции Липецкой области от 21 июля 2020 года N 481 «Об утверждении служебного распорядка государственной жилищной инспекции Липецкой области», предусматривающего, что гражданский служащий, отлучающийся со служебного места за пределы здания инспекции по служебной необходимости, обязан регистрироваться в журнале учета служебного времени сотрудников инспекции, с указанием времени и причин отсутствия, за исключением сотрудников, находящихся в служебной командировке, поскольку в нарушение данного пункта служебного распорядка в журнале учета рабочего времени служебного времени сотрудников инспекции сведения об отсутствии на рабочем месте 7 февраля 2022 года с 8:30 по 9:00, 8 февраля 2022 года с 8:30 по 10:00 заместителем руководителя — начальником отдела контроля за расчетом платы за жилое помещение и коммунальные услуги государственной жилищной инспекции Липецкой области П. не внесены;
от 17 февраля 2022 года, согласно которой имеет место факт ненадлежащего контроля со стороны П. по рассмотрению обращений, указанных в представлении прокуратуры Советского района г. Липецка, порученных ведущему консультанту отдела контроля за расчетом платы за жилое помещение и коммунальные услуги М.;
от 18 февраля 2022 года по факту не осуществления П. должного контроля за сроками исполнения специалистами отдела поступивших жалоб, находящихся на исполнении в отделе, поскольку не предоставлены ответы заявителям по обращениям от 17 ноября 2021 года N 1-15-16324, от 29 октября 2021 года N 1-15-15545, от 3 декабря 2021 года N 1-15-18434., чем нарушен п. 3.2.21 должностного регламента заместителем руководителя-начальником отдела контроля за расчетом платы за жилое помещение и коммунальные услуги государственной жилищной инспекции Липецкой области.
Для проверки фактов ненадлежащего исполнения должностных обязанностей П. на основании распоряжения от 1 марта 2022 года N 138-рл Главы администрации Липецкой области, с которым истец ознакомлен 16 марта 2022 г., создана комиссия.
Согласно материалам дела, 14 марта 2022 года П. предложено дать объяснения по фактам непредставления ответов заявителям по обращениям от 17 ноября 2021 г., N 1-15-16324, от 29 октября 2021 г. N 1-15-15545, от 3 декабря 2021 г. N 1-15-18434; по доводам, изложенным в представлении прокуратуры Советского района г. Липецка от 10 февраля 2022 г. N 2ж/12ж-2022 г.
Как следует из объяснений Пустовала М.В., сотрудниками отдела и им лично за декабрь 2021 г. и январь 2022 г. рассмотрено более 4000 обращений, жалоб от заявителей по обращениям от 17 ноября 2021 г., N 1-15-16324, от 29 октября 2021 г. N 1-15-15545, от 3 декабря 2021 г. N 1-15-18434 не имеется, у исполнителя М. по указанным обращениям и по доводам представления прокуратуры обстоятельства не выяснены, без признания действий М. незаконными, невозможно привлечь его к ответственности. Кроме того, и.о. руководителя должен был узнать о якобы не направленных в срок ответах.
По результатам рассмотрения служебных записок и.о. руководителя ГЖИ Липецкой области и материалов проверки 30 марта 2022 г. составлено заключение о применении к П. дисциплинарного взыскания в связи с нарушением срока рассмотрения обращений Ч. от 17 ноября 2021 г., N 1-15-16324 (ответ дан 25 февраля 2022 г.), Л. от 29 октября 2021 г. N 1-15-15545 (срок рассмотрения продлен до 26 декабря 2021 г., ответ дан 11 февраля 2022 г.), Ф. от 3 декабря 2021 г. N 1-15-18434 (ответ направлен 25 февраля 2022 г.), установленного статьей 12 Федерального закона N 59-ФЗ, поскольку ответы на указанные обращения подписаны П.
Кроме того, комиссией установлено, что 10 февраля 2022 года на имя и.о. руководителя государственной жилищной инспекции по Липецкой области Б.Ю. прокуратурой Советского района г. Липецка внесено представление об устранении нарушений в сфере защиты прав предпринимателей, о порядке рассмотрения обращений граждан.
Из заключения следует, что 8 октября 2021 года за N 1-15-1430 зарегистрировано обращение Д.В. по вопросу произведенного УК «МКД 48» переустройства системы горячего водоснабжения с закрытой на открытую, проведения проверки наличия паспорта готовности к отопительному сезону в отношении дома 41 по ул. Игнатьева и соответствия его требованиям нормативных правовых актов, а также проверки работоспособности автоматизированного теплового пункта, приборов учета, своевременности снятия и передачи показаний ресурсоснабжающим организациям, рассмотрение которого поручено ведущему консультанту М. Распоряжением от 28 октября 2021 года назначено проведение внеплановой выездной проверки в отношении ООО «МКД 48». При этом, до вынесения данного распоряжения 12 октября 2021 года М. в ООО «МКД 48» направлен запрос о предоставлении информации, в котором содержалось предупреждение об административной ответственности по ст. ст. 19.4, 19.4.1 и 19.7 КоАП РФ в случае неисполнения требований, указанных в запросе, что свидетельствует о нарушении статьи 11 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», статьи 37 Федерального закона от 31 июля 2020 г. N 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», пунктов 10, 10.1, 63 Административного регламента по осуществлению регионального государственного жилищного надзора на территории Липецкой области, утвержденного приказом ГЖИ Липецкой области от 25 июля 2014 г. N 75, поскольку орган государственного контроля не вправе требовать от контролируемого лица предоставления документов, информации ранее даты начала проведения контрольного (надзорного) мероприятия.
Кроме того, проверкой установлено, что 18 ноября 2021 года Д.А. через портал ГИС ЖКХ обратился в Государственную жилищную инспекцию Липецкой области по вопросу начисления платы за отопление и неисправности прибора учета с просьбой принять меры к УК «Парус» и провести ремонт прибора учета тепловой энергии и теплоносителя в многоквартирном доме, рассмотрение которого поручено М., им проведена проверка и в адрес заявителя 15 декабря 2021 года направлен ответ N 1-16-26317, который не содержал информации о том, что начисление платы за отопление в многоквартирном доме за октябрь 2021 г. производилось исходя из норматива потребления по причине неисправности прибора учета тепловой энергии и теплоносителя, который впоследствии был отремонтирован.
Комиссия пришла к выводу о ненадлежащем исполнении П. своих должностных обязанностей в период с октября 2021 г. по февраль 2022 г., предусмотренных пунктом 3.2.1 должностного регламента, согласно которому гражданский служащий координирует работу отдела контроля за расчетом платы за жилое помещение и коммунальные услуги, и п. 3.2.21, согласно которому гражданский служащий осуществляет контроль за сроками исполнения и качеством оформления специалистами отдела материалов (актов, предписаний, протоколов и иных документов) по результатам проводимых проверок, поручений, поступивших писем и жалоб, находящихся на рассмотрении и исполнении в отделе.
Комиссией при этом учтено, что в период с февраля 2020 г. по май 2020 г. П. допускались нарушения порядка рассмотрения обращений граждан, установленного Федеральным законом N 59-ФЗ, распоряжением от 29 октября 2021 г. N 712-рл П. объявлено замечание.
Разрешая заявленные требования и удовлетворяя исковые требования П., суд первой инстанции исходил из того, что в распоряжении о привлечении истца к дисциплинарной ответственности отсутствует указание на конкретный дисциплинарный проступок, явившийся поводом для применения меры дисциплинарного взыскания, поскольку распоряжение не содержит конкретные факты нарушений, даты их совершения истцом, сведения о том, какой именно проступок совершил П., за который он привлечен к дисциплинарной ответственности в виде выговора, в чем выразилось неисполнение истцом должностных обязанностей, в связи с чем, пришел к выводу об отсутствии оснований для квалификации действий работника как дисциплинарного проступка, который не может характеризоваться как понятие неопределенное, основанное лишь на внутреннем убеждении работодателя, а вывод о виновности работника не может основываться на предположениях о фактах, которые не подтверждены в установленном порядке.
Суд апелляционной инстанции согласился с указанным выводом суда первой инстанции, указав также, что в оспариваемом распоряжении и в заключении служебной проверки, послужившей основанием для привлечения истца к дисциплинарной ответственности, не указаны обстоятельства, характеризующие личность истца, которые учитывались работодателем при наложении дисциплинарного взыскания, его предыдущая деятельность, отношение к труду.
Между тем, указанные выводы судов первой и апелляционной инстанций не основаны на подлежащих применению нормах материального права, сделаны с нарушением норм процессуального права.
Согласно статье 21 Трудового кодекса Российской Федерации работник обязан добросовестно исполнять свои трудовые обязанности, возложенные на него трудовым договором, соблюдать правила внутреннего трудового распорядка, соблюдать трудовую дисциплину.
Статьей 22 Трудового кодекса Российской Федерации установлено, что работодатель обязан соблюдать трудовое законодательство и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, локальные нормативные акты, условия коллективного договора, соглашений и трудовых договоров, предоставлять работнику работу, обусловленную трудовым договором, выплачивать в полном объеме заработную плату.
В соответствии со статьей 189 Трудового кодекса Российской Федерации дисциплина труда — обязательное для всех работников подчинение правилам поведения, определенным в соответствии с настоящим Кодексом, иными федеральными законами, коллективным договором, соглашениями, локальными нормативными актами, трудовым договором.
Согласно статье 192 Трудового кодекса Российской Федерации за совершение дисциплинарного проступка, то есть неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей, работодатель имеет право применить дисциплинарное взыскание в виде замечания, выговора, увольнения по соответствующим основаниям.
Дисциплинарное взыскание может быть применено к работнику за нарушение им трудовой дисциплины, невыполнение трудовых функций, то есть за дисциплинарный проступок.
Дисциплинарным проступком является виновное, противоправное неисполнение или ненадлежащее исполнение работником возложенных на него трудовых обязанностей (нарушение требований законодательства, обязательств по трудовому договору, правил внутреннего трудового распорядка, должностных инструкций, положений, приказов работодателя, технических правил). Неисполнение или ненадлежащее исполнение трудовых обязанностей признается виновным, если работник действовал умышленно или по неосторожности. Противоправность действий или бездействия работника означает, что они не соответствуют законам, иным нормативным правовым актам, в том числе положениям и уставам о дисциплине, должностным инструкциям.
Привлечение работника к дисциплинарной ответственности допускается в случаях, когда работодатель установил конкретную вину работника и доказал ее в установленном порядке (принцип презумпции невиновности и виновной ответственности, то есть наличия вины как необходимого элемента состава правонарушения).
Иное толкование вышеуказанных норм трудового законодательства Российской Федерации, приводило бы к существенному ограничению прав работников, допуская возможные злоупотребления со стороны работодателя при реализации своего исключительного права на привлечение работника к дисциплинарной ответственности, в том числе, по надуманным основаниям.
Как разъяснено в пункте 53 названного постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 17 марта 2004 г. N 2, обстоятельством, имеющим значение для правильного рассмотрения дел об оспаривании дисциплинарного взыскания или о восстановлении на работе и подлежащим доказыванию работодателем, является соблюдение им при применении к работнику дисциплинарного взыскания вытекающих из статей 1, 2, 15, 17, 18, 19, 54 и 55 Конституции Российской Федерации и признаваемых Российской Федерацией как правовым государством общих принципов юридической, а следовательно и дисциплинарной, ответственности, таких как справедливость, равенство, соразмерность, законность, вина, гуманизм. В этих целях работодателю необходимо представить доказательства, свидетельствующие не только о том, что работник совершил дисциплинарный проступок, но и о том, что при наложении взыскания учитывались тяжесть этого проступка и обстоятельства, при которых он был совершен (часть пятая статьи 192 Трудового кодекса Российской Федерации), а также предшествующее поведение работника, его отношение к труду.
Как установлено судом и следует из материалов дела, распоряжением Главы администрации Липецкой области от 31 марта 2022 года N 208-рл «О применении дисциплинарного взыскания к П.» П. привлечен к дисциплинарной ответственности, на него наложено дисциплинарное взыскание в виде выговора за ненадлежащее исполнение им должностных обязанностей в период с октября 2021 года по февраль 2022 года, выразившееся в нарушении порядка рассмотрения обращений граждан, установленного Федеральным законом от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращения граждан Российской Федерации», а также в отсутствии должного контроля за деятельностью сотрудников отдела контроля за расчетом платы за жилое помещение и коммунальные услуги Государственной жилищной инспекции Липецкой области при осуществлении регионального государственного жилищного надзора в рамках рассмотрения обращений граждан, что привело к нарушению требований законодательства в сфере защиты прав юридических лиц.
Основаниям применения дисциплинарного взыскания явилось заключение по результатам служебной проверки от 30 марта 2022 г.
Судом установлен, что срок и порядок проведения служебной проверки от 30 марта 2022 г., срок привлечения П. к дисциплинарной ответственности соблюдены, факт ненадлежащего исполнения истцом должностных обязанностей в спорный период установлен и подтвержден.
Признавая незаконным распоряжение администрации Липецкой области N 208-рл от 31 марта 2022 года о наложении на П. дисциплинарного взыскания в виде выговора, суд первой инстанции выводы обосновал тем, что распоряжение не содержит описания события правонарушения, даты и времени его совершения, что является нарушением порядка применения дисциплинарного взыскания.
Вместе с тем, судом не дана надлежащая оценка тому обстоятельству, что в оспариваемом распоряжении в качестве оснований для привлечения П. к дисциплинарной ответственности указано заключение по результатам служебной проверки от 30 марта 2022 г., содержащее описание совершенных сотрудником дисциплинарных проступков, которое признано судом соответствующим требованиям действующего законодательства, факты, установленные в ходе служебной проверки — обоснованными.
Суд апелляционной инстанции, указывая в апелляционном определении на отсутствие в оспариваемом распоряжении и заключении служебной проверки обстоятельств, характеризующих личность истца, которые учитывались работодателем при наложении дисциплинарного взыскания, его предшествующая деятельность и отношение к труду, а также оценки тяжести совершенного проступка, не дал оценки содержащейся в заключении служебной проверки информации о допущенных ранее П. нарушениях порядка рассмотрения обращения граждан, установленного Федеральным законом N 59-ФЗ, в 2020-2021 годах, о привлечении его к дисциплинарной ответственности за ненадлежащее исполнения должностных обязанностей.
Кроме того, судом апелляционной инстанции не учтено, что тяжесть совершенного проступка является оценочной категорией, при которой учитываются характер этого проступка, обстоятельства и последствия его совершения, форма вины работника, степень нарушения его виновным действием (бездействием) прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также данные, характеризующие личность работника и его профессиональную деятельность. Право выбора конкретной меры дисциплинарного взыскания отнесено к прерогативе работодателя.
Делая вывод о том, что при наложении дисциплинарного взыскания в виде выговора на истца ответчиком в должной степени не учтены тяжесть совершенного работником дисциплинарного проступка, его предшествующее поведение и отношение к труду, суд не указал, в связи с чем, он пришел к такому выводу при наличии нарушений должностных обязанностей истцом, к каким неблагоприятным последствиям привело указанное дисциплинарное взыскание для истца, и не могли бы привести иные виды дисциплинарного взыскания.
Таким образом, судом апелляционной инстанции не мотивирована несоразмерность примененного вида дисциплинарного наказания к истцу в виде выговора, которое не является самым строгим из возможных для истца, а также наступление неблагоприятных последствий, учитывая занимаемую П. должность заместителя руководителя исполнительного органа государственной власти Липецкой области, осуществляющего региональный государственный жилищный контроль (надзор), к которому применяются повышенные требования.
Данные обстоятельства вследствие неправильного применения судебными инстанциями норм материального права не были определены в качестве юридически значимых и, соответственно, не были проверены, правовой оценки в нарушение положений статей 67, 71 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации не получили.
В силу положений статей 67, 71, 195 — 198 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд обязан исследовать по существу все фактические обстоятельства и не вправе ограничиваться установлением формальных условий применения нормы, а выводы суда о фактах, имеющих юридическое значение для дела, не должны быть общими и абстрактными, они должны быть указаны в судебном постановлении убедительным образом со ссылками на нормативные правовые акты и доказательства, отвечающие требованиям относимости и допустимости. В противном случае нарушаются задачи и смысл судопроизводства, установленные статьей 2 названного кодекса.
Оценка доказательств и отражение ее результатов в судебном решении являются проявлением дискреционных полномочий суда, необходимых для осуществления правосудия, вытекающих из принципа самостоятельности судебной власти, что, однако, не предполагает возможности оценки судом доказательств произвольно и в противоречии с законом.
Эти требования процессуального закона, как усматривается из текстов судебных постановлений, судами первой и апелляционной инстанций при разрешении спора выполнены не были. Также ими не учтено, что при рассмотрении дела суд обязан исследовать по существу все фактические обстоятельства с учетом доводов и возражений сторон спора и не вправе ограничиваться установлением формальных условий применения нормы. Иное приводило бы к тому, что право на судебную защиту, закрепленное в части 1 статьи 46 Конституции Российской Федерации, оказывалось бы существенно ущемленным.
Приведенное выше свидетельствует о формальном подходе судебных инстанций к рассмотрению настоящего дела, что привело к нарушению задач и смысла гражданского судопроизводства, установленных статьей 2 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.
Исходя из приведенного выше, обжалуемые судебные постановления нельзя признать законными, они приняты с нарушениями норм материального и процессуального права, повлиявшими на исход дела, без их устранения невозможна защита нарушенных прав и законных интересов заявителя кассационной жалобы, что является основанием для отмены решения Советского районного суда г. Липецка от 19 октября 2022 года и апелляционного определения судебной коллегии по гражданским делам Липецкого областного суда от 1 февраля 2023 года и направления дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.
На основании изложенного и руководствуясь статьями 379.7, 390, 390.1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия по гражданским делам
определила:
решение Советского районного суда г. Липецка от 19 октября 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Липецкого областного суда от 1 февраля 2023 года отменить.
Дело направить на новое рассмотрение в суд первой инстанции — Советский районный суд г. Липецка.
——————————————————————
