Протокол об административном правонарушении

Рассмотрим порядок составления протокола по факту совершения административного проступка. Также разберемся, какие обстоятельства будут признаны существенным нарушением такого порядка.

Над статьей работали:
Автор: Лилия Новикова; редактор: Бурцева Алла

Содержание

1. Составление протокола
2. Кто составляет протокол
3. В каких случаях протокол не составляется
4. Факт, время и место составления протокола
5. Содержание протокола
6. Срок составления протокола
7. Форма протокола
8. Существенные и несущественные нарушения при составлении протокола

Составление протокола

Протокол об административном правонарушении оставляется уполномоченным на это должностным лицом и является документом, который фиксирует факт совершения проступка нарушителем.

По факту совершения правонарушения может быть составлен только один протокол, так как лицо не может быть привлечено к ответственности дважды (ч. 5 ст. 4.1 КоАП РФ).

Порядок составления указанного документа закреплен в Кодексе об административных правонарушениях РФ.

Так, протокол может быть составлен как в присутствии привлекаемого к ответственности лица (его представителя, в случае, когда речь об организации), так и без такового.

Если нарушитель (его представитель) присутствуют в момент составления протокола, в обязательном порядке ему должны быть разъяснены права и обязанности. Об этом в протоколе будет сделана соответствующая запись. После его составления привлекаемое лицо вправе ознакомиться с документом и сделать свои замечания по его содержанию. Об этом составляется отдельный документ и прилагается к протоколу (ч. 4 ст. 28.2 КоАП РФ). После составления копия протокола должна быть выдана под подпись лицу, в отношении которого он составлен, или его представителю.

В момент составления протокола привлекаемое к ответственности лицо имеет право вести видео- и фотосъемку (Кассационное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 24.03.2021 № 58-КАД20-10-К9).

Если же ни привлекаемый, ни его представитель не явились на составление протокола, при условии их надлежащего уведомления, документ может быть составлен без них (ч. 4.1 ст. 28.2 КоАП РФ, п. 38 обзора судебной практики, утвержденного Президиумом Верховного Суда РФ 26.04.2023). В таком случае копия протокола должна быть направлена лицу, в отношении которого он составлен, в течение трех дней после составления.

В документе должна стоять подпись должностного лица, составившего его, и лица, которое привлекается к ответственности. Если указанные лица отказываются подписать протокол или в момент его составления привлекаемый отсутствовал, об этом должна быть сделана соответствующая запись (ч. 5 ст. 28.2 КоАП РФ).

На данный момент указанная выше норма сформулирована таким образом, что отказаться подписать протокол может и должностное лицо, которое его же и составило.
Конституционный Суд РФ указал, что такое положение КоАП РФ не является конституционным. Если судья обнаруживает отсутствие подписи должностного лица в протоколе, это должно быть основанием для прекращения производства по делу за отсутствием состава административного правонарушения. В кодекс должны быть внесены соответствующие изменения. До тех пор, пока указанный закон не приведен в соответствие с Конституцией РФ, судьи при обнаружении отсутствия подписи составителя должны вызывать его в суд для дачи разъяснений по факту совершенного правонарушения. Только в таком случае возможно дальнейшее рассмотрение дела (Постановление Конституционного Суда РФ от 03.10.2024 № 43-П).

Нужно заметить, что законодательство не предусматривает право на оспаривание протокола. Подать жалобу можно только на постановление по делу об административном правонарушении, это прямо установлено в ст. 30.1 КоАП РФ. Согласно судебной практике протокол не является документом, влекущим правовые последствия для нарушителя. Он является доказательством по делу по привлечению к ответственности. Вопрос о наличии в действиях лица состава правонарушения решается судом на основании совокупности доказательств (Определение Верховного Суда РФ от 11.07.2022 № 304-ЭС22-10496 по делу № А03-10416/2021, Определение Верховного Суда РФ от 10.09.2020 № 306-ЭС20-11786 по делу № А57-17658/2019). В случае если спор о признании протокола незаконным дойдет до суда, последний прекратит производство по делу.

Кто составляет протокол

Перечь должностных лиц, которые вправе составлять протоколы об административных правонарушениях весьма обширен. Так, составлять их могут должностные лица органов, указанных в главе 23 и в ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ. Какой конкретно орган будет заниматься вопросом привлечения нарушителя к ответственности, зависит от того, нарушение требований какой отрасли законодательства допустило лицо. Например, если речь идет о нарушении требований законодательства о налогах и сборах, производством по административному делу будут заниматься органы ФНС. Нарушениями, связанными с порядком обращения с животными, будут заниматься органы, осуществляющие государственный ветеринарный надзор.

В каких случаях протокол не составляется

Протокол об административном правонарушении не составляется в следующих случаях (ч. 1 ст. 28.2, ч. 2 ст. 28.4, ч. 1, 3, 4 ст. 28.6 КоАП РФ):

• дело по факту совершенного правонарушения было возбуждено прокурором;
• физическому лицу на месте совершения деяния назначается наказание – штраф или предупреждение. В этом случае сразу будет вынесено постановление по делу об административном правонарушении;
• было совершено правонарушение, предусмотренное ч. 3.1 — 3.4 ст. 8.2, гл. 12 КоАП РФ, или же были нарушены требования законодательства субъекта РФ, которые касаются вопросов благоустройства или порядка оплаты проезда по платным дорогам. В указанных случаях без составления протокола лицо будет привлечено к ответственности, если нарушение зафиксировано с помощью специальных технических средств, работающих в автоматическом режиме, имеющих функции или средства фото- и киносъемки, видеозаписи;
• если в ходе проведения автоматизированной проверки сообщений налоговый орган выявил нарушение требований законодательства о применении ККТ. Важно, что нарушитель должен признать факт совершения деяния и добровольно исполнить свои обязательства до вынесения постановления по делу. Не будет составляться протокол и в случае, если лицо впервые совершило правонарушение, которое выразилось в неприменении ККТ или в невыдаче кассового чека, и штраф может быть заменен на предупреждение, в соответствии с ч. 1 ст. 4.1.1 КоАП РФ;
• если на новых территориях РФ (ДНР, ЛНР, Запорожской и Херсонской областей) было совершено административное правонарушение, выразившееся в завышении цен на товары, уполномоченное должностное лицо сразу вынесет постановление по делу об административном правонарушении и назначит штраф или вынесет предупреждение. Протокол составляться не будет. Это правило временное и будет действовать до 31 декабря 2025 года (ч. 1.2 ст. 28.6 КоАП РФ, ч. 2 ст. 2 Федерального закона от 12.12.2023 № 574-ФЗ).

Факт, время и место составления протокола

О факте, месте и времени составления протокола в обязательном порядке нужно уведомить нарушителя, если документ составляется не в момент обнаружения правонарушения. Для этого ему будет направлено извещение. Предусмотрены следующие способы его передачи (ч. 1 ст. 25.15 КоАП РФ):
• заказное письмо с уведомлением о вручении;
• повестка с уведомлением о вручении;
• телефонограмма или телеграмма, по факсимильной связи;
• посредством иных средств связи и доставки, которые зафиксируют получение информации адресатом.

Таким образом, законодательство не ограничивает полномочные органы в выборе способов направления извещения. Его допустимо направить даже СМС-сообщением, но при условии, что лицо дало свое согласие на получение информации от полномочного органа указанным способом (п. 6 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 № 5).

Физическому лицу, в том числе и имеющему статус ИП, извещение будет направлено по адресу его проживания. В последнем случае такую информацию должностные лица могут получить из ЕГРИП.

Адрес юридического лица определяется также по выписке из ЕГРЮЛ. При этом если в деле об административном правонарушении принимает участие представитель компании, извещение должно быть направлено и ему.

Участники производства по делу об административном правонарушении могут направить в уполномоченный орган ходатайство, где укажут адрес, на который они хотят получать корреспонденцию. Тогда корреспонденция будет считаться полученной в момент доставки извещения по указанному лицом адресу (ч. 4 ст. 25.15 КоАП РФ).

Извещение будет считаться доставленным, а лицо уведомленным, в следующих случаях (п. 6 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 № 5):
• из указанного им места жительства поступило сообщение об отсутствии адресата по указанному адресу;
• поступила информация о том, что лицо фактически не проживает по этому адресу;
• адресат отказался от получения почтового отправления;
• почтовое отправление было возвращено с отметкой об истечении срока хранения. При этом должны быть соблюдены положения особых условий приема, вручения, хранения и возврата почтовых отправлений разряда «Судебное», утвержденных Приказом ФГУП «Почта России» от 31.08.2005 № 343.

Если привлекаемое лицо в нарушение требований законодательства не было извещено о времени и месте составления протокола или извещено, но ненадлежащим образом, это станет основанием в отказе судом в привлечении такого лица к административной ответственности. Суды обосновывают такую позицию тем, что в подобных ситуациях лицо лишается возможности защищать свои интересы и реализовывать свои законные права (постановления Арбитражного суда Московского округа от 01.03.2022 № Ф05-743/2022 по делу № А40-103700/2021, Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 20.12.2024 № Ф01-5891/2024 по делу № А79-809/2024, Арбитражного суда Дальневосточного округа от 07.12.2021 № Ф03-6334/2021 по делу № А51-6497/2021, Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 28.02.2025 по делу № П16-238/2025).

Содержание протокола

В протоколе в обязательном порядке должны быть указаны следующие сведения (ч. 2 ст. 28.2 КоАП РФ):
• дата и место его составления;
• должность, фамилия и инициалы должностного лица, составившего протокол;
• сведения о нарушителе;
• Ф.И.О. свидетелей и потерпевших (если они есть), а также адреса их места жительства;
• место, время совершения и событие правонарушения;
• указание на норму КоАП РФ или закона субъекта РФ, которой установлена ответственность за совершенное деяние;
• объяснение привлекаемого физического лица или представителя организации-нарушителя;
• и иные сведения, необходимые для разрешения дела.

Кроме этого, в протоколе должны быть отражены обстоятельства, которые являются необходимыми для правильного разрешения дела, а именно (ст. 26.1 КоАП РФ):
• наличие события административного правонарушения;
• лицо, совершившее противоправное деяние;
• его виновность в совершении правонарушения;
• обстоятельства, смягчающие административную ответственность или отягчающие ее;
• характер и размер ущерба, причиненного в результате деяния;
• обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении;
• иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, а также причины и условия совершения административного правонарушения.

В протоколе в обязательном порядке должны быть зафиксированы события произошедшего правонарушения. Поскольку протокол является доказательством по делу о привлечении к административной ответственности, деяние должно быть описано подробно, в деталях, чтобы у суда была возможность установить все обстоятельства произошедшего и правильно оценить действия потенциального нарушителя. В противном случае документ может быть признан недопустимым доказательством. Суд укажет на отсутствие состава правонарушения в действиях лица и в привлечении к ответственности откажет (постановления Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 20.06.2022 № Ф08-4088/2022 по делу № А32-28157/2021, Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 19.07.2024 № 16-2811/2024, Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 23.10.2024 № 16-4112/2024).

Все неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к ответственности, будут трактоваться в его пользу (ч. 4 ст. 1.5 КоАП РФ).

Срок составления протокола

Установлены следующие сроки для составления протокола (ст. 28.5 КоАП РФ):

• немедленно после выявления совершения административного правонарушения. Так, составляется протокол об административном правонарушении в отношении автомобилистов в случае, когда нарушение выявлено в момент остановки транспорта сотрудником ДПС;
• если нарушение не так очевидно и требуется выяснение всех обстоятельств дела или информации о нарушителе, протокол должен быть составлен в течение двух суток с момента выявления правонарушения;
• при проведении административного расследования протокол должен быть составлен по его окончании. При этом расследование должно быть проведено в срок, не превышающий один месяц. В исключительных случаях допускается его продление (ч. 5 ст. 28.7 КоАП РФ).

Форма протокола

Единая форма протокола не определена на законодательном уровне. Каждый уполномоченный орган устанавливают свою форму. Так, Приказом МВД России от 02.05.2023 № 264 установлена форма, которую применяют сотрудники ГИБДД.

Таможенные органы применяют форму, установленную приложением № 2 к письму ФТС России от 23.11.2012 № 01-11/58101.

Существенные и несущественные нарушения при составлении протокола

Существенным нарушением при составлении протокола будет неуказание в нем сведений, которые являются обязательными в силу ч. 2 ст. 28.2 КоАП РФ, а также иных сведений, если они имеют существенное значение для разрешения конкретного дела. Это может быть отсутствие данных о том, владеет ли нарушитель языком, на котором ведется производство по делу, а также данных о предоставлении переводчика при составлении протокола, привлечение к участию при составлении протокола законного представителя несовершеннолетнего и прочее (п. 4 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 № 5, Постановление Первого кассационного суда общей юрисдикции от 26.04.2024 № 16-1470/2024).

Также существенным нарушением будет признано недопущение представителя к участию при составлении протокола. Тем самым он лишается своего законного права на ознакомление с документом и представления замечаний по нему (Постановление Верховного Суда РФ от 24.03.2016 № 305-АД15-6602 по делу № А40-150370/14, Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 25.06.2021 № Ф04-2922/2021 по делу № А45-30394/2020).

Существенной ошибкой будет и нерассмотрение ходатайств лица, привлекаемого к ответственности, о переносе даты составления протокола и составление документа в его отсутствие. В этом случае лицо также лишается своих законных прав (Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 29.11.2016 № Ф03-5453/2016 по делу № А59-503/2016).

Не будет являться существенным отсутствие информации, которую можно восполнить при рассмотрении дела по существу.

Кроме этого, не является существенным нарушение сроков составления протокола об административном правонарушении и направления протокола для рассмотрения судье, так как они не являются пресекательными (п. 4 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 № 5).

Не может быть признано существенным недостатком отсутствие в момент составления протокола лица, совершившего деяние. Но только при условии, что ему надлежащим образом было направлено извещение о месте и времени составления документа. При этом нарушитель не явился без уважительных на то причин. В противном случае производство по делу может быть прекращено.

Если на стадии подготовки дела к рассмотрению судья выяснит, что протокол был составлен не уполномоченным на это лицом или оформлен неправильно, документ вместе со всеми материалами будет возвращен для устранения этих недостатков. Об этом судом будет вынесено определение, которое может быть обжаловано обвиняемым и потерпевшим. Должностное лицо, составившее протокол, правом на обжалование указанного судебного акта не обладает.

Интересно, что неверная квалификация деяния не является существенным недостатком и не будет основанием для возвращения протокола уполномоченному органу, его составившему (постановления Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 23.11.2023 № 16-6133/2023, Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 24.02.2022 № 16-317/2022, Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 16.03.2021 № 16-1965/2021). Но при этом должны отсутствовать иные существенные недостатки. Судья имеет право переквалифицировать деяние, но только при условии, что назначаемое наказание не ухудшит положение лица (п. 20 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 № 5).

Отсутствие в протоколе информации о месте совершения правонарушения может быть восполнено судом из других материалов дела. Также для дачи разъяснений может быть вызвано должностное лицо, которое составило документ (Постановление Верховного Суда РФ от 15.11.2021 № 29-АД21-6-К1, Постановление Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 17.09.2024 № 16-4949/2024, Постановление Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 23.03.2022 № 16-249/2022).

Не будет существенным недостатком и составление одного протокола по факту совершения нескольких самостоятельным правонарушений (п. 10 Постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 № 10, Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 18.06.2020 № Ф03-2121/2020 по делу № А59-6036/2019).

Также к числу несущественных недостатков относится отсутствие подписи лица, привлекаемого к ответственности напротив графы, где указано на разъяснение ему прав и обязанностей. В протоколе должен быть зафиксирован этот факт и должно быть указание на то, что лицо отказалось подписывать документ (Постановление Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 08.11.2022 № 16-6398/2022).

Но если права и обязанности не были разъяснены, это будет являться существенным нарушением порядка составления протокола. В этом случае лицо не может быть привлечено к административной ответственности (Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 03.05.2017 № Ф04-402/2017 по делу № А67-4850/2016, Постановление Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 17.02.2025 № 16-51/2025).