Дробление закупки по закону № 223-ФЗ

Над статьей работали:
Автор: Ирина Кузнецова; редактор: Александр Чепенко

В Федеральном законе от 18.07.2011 № 223-ФЗ понятие дробления закупки не упоминается ни разу. Однако на практике такое явление встречается. В этой статье расскажем, что подразумевается под этим словосочетанием и можно ли в 2025 году дробить закупки, осуществляя их в рамках закона № 223.

Содержание

1. Искусственное дробление закупки
2. Признаки дробления закупок
3. Штрафы за дробление закупок
4. ФАС о дроблении закупок
5. Практика дробления закупок
6. Как избежать дробления закупок

Искусственное дробление закупки

Дроблением закупки называют ситуацию, когда заказчик вместо того, чтобы заключить один крупный контракт на закупку товаров, работ или услуг, заключает несколько более мелких. Почему он так делает? Ему так удобнее и проще, поскольку при совершении сделки до определенной суммы он вправе не проводить многоступенчатую конкурентную процедуру, требующую сбора множества документов и прочих утомительных действий, а напрямую договориться о закупке с единственным поставщиком.

Иногда заказчики стремятся избежать торгов, чтобы ускорить процесс заключения контракта. Так нередко бывает, когда поджимают сроки: нужно срочно заказать какие-то материалы или произвести работы, а на проведение полноценной конкурсной процедуры времени нет.

Еще одна довольно распространенная причина избегания торгов — извлечение взаимной выгоды для заказчика и поставщика товаров, работ или услуг. Поставщик, заинтересованный в заключении контрактов с заказчиком, предлагает ему вознаграждение за отказ от конкурсной процедуры в пользу заключения нескольких договоров с ним.

Обычно о дроблении закупки говорят, если данный заказчик работает на основании Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ. Дело в том, что пунктом 4 части 1 статьи 93 указанного нормативно-правового акта установлено ограничение на проведение закупки у единственного поставщика. Так, по общему правилу, если сумма необходимой закупки превышает 600 тыс. рублей, нельзя заключать сделку с поставщиком напрямую, минуя конкурентную процедуру. Кроме того, той же нормой определен и годовой лимит закупок у единственного поставщика — 2 млн рублей или 10 процентов от общего объема закупок, совершаемых данным заказчиком, но не более 50 млн рублей в год.

Что же касается Закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ, здесь все несколько иначе. Строгих ограничений и лимитов в части возможности заключения сделок с единственным поставщиком этим законом не установлено. В статье 3.6 указанного акта лишь говорится о том, что условия, при которых можно заключать такие договоры, определяются положением заказчика, регулирующим порядок проведения конкурентных процедур.

Одновременно частью 15 статьи 4 Закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ разрешено заключать без торгов договоры на сумму менее 100 тыс. рублей. При этом количество таких договоров за месяц, квартал или год не ограничено (письмо Минэкономразвития РФ от 15.06.2016 № ОГ-Д28-7314).

Но несмотря на это, рассматриваемый нами термин «дробление закупки» к отношениям в рамках Закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ также применим.

Президиум ВС РФ в 2018 году в обзоре судебной практики по вопросам применения указанного законодательного акта обозначил ряд ситуаций, когда заключение напрямую контракта с единственным поставщиком допустимо и оправданно. Так, к числу таких ситуаций отнесены:

1) обращение предмета закупки на низкоконкурентных рынках;
2) нецелесообразность проведения конкурсных процедур в связи с необходимостью оперативного заключения договора (к примеру, для устранения последствий чрезвычайных ситуаций или в других подобных случаях);
3) заключение контракта после несостоявшегося конкурса.

В то же время в иных ситуациях, когда нет оснований для проведения закупки у единственного поставщика либо такая закупка идет вразрез с требованиями внутреннего положения заказчика, нужно все же инициировать конкурентную процедуру.

Словосочетание «дробление закупки» чаще всего встречается в документах контролирующих органов. Упоминают его в своих актах и судебные инстанции. Считается, что злоупотребление в части заключения нескольких договоров вместо одного нарушает установленные законом основы и принципы конкуренции. Лица, допускающие такие злоупотребления, могут быть привлечены к административной, гражданско-правовой и даже уголовной ответственности (если присутствуют коррупционные мотивы).

Признаки дробления закупок

Дробление закупок не всегда очевидно. Для выявления этого вида нарушения контролирующие органы определили ряд признаков, при наличии которых закупка может быть отнесена к числу раздробленных.

Перечислим эти признаки:

1) заключение нескольких контрактов в смежные даты (в один день или с разницей в несколько дней);
2) закупленные предметы, работы или услуги идентичны либо взаимосвязаны, то есть имеют общее техническое или функциональное назначение;
3) в качестве поставщика по нескольким контрактам выступает одно и то же лицо;
4) предмет закупки не относится к низкоконкурентным товарам, работам или услугам.

Указанные признаки необязательно должны выявляться одновременно в совокупности. В некоторых случаях бывает достаточно даже одного из них, чтобы заподозрить неблаговидную целенаправленность закупки у единственного поставщика.

Штрафы за дробление закупок

Как уже упомянуто, прямого запрета на разделение крупных закупок на более мелкие Закон от 18.07.2011 № 223-ФЗ не содержит, однако ответственность за злоупотребление правом заключать множество договоров вместо одного все же предусмотрена.

Такая ответственность может быть установлена:

1) за нарушение требований антимонопольного законодательства. Статьей 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» установлен запрет на действия, ограничивающие конкуренцию. Закупка у выбранного без проведения конкурентной процедуры поставщика является именно таким действием, поскольку она нарушает права других возможных контрагентов, лишает их возможности предложить свои услуги и поучаствовать в сделке;

2) за нарушение норм гражданского права. Статьей 170 ГК РФ установлено понятие притворных сделок. К ним относят сделки, которые совершаются с единственной целью — прикрыть собой другие отношения между сторонами, реальные. Так вот дробление закупок тоже в некоторых случаях может рассматриваться с этой точки зрения, поскольку получается, что множеством мелких сделок прикрываются истинные намерения сторон — избежать конкурентной процедуры, заключения крупной сделки;

3) если предполагаемая закупка должна быть произведена за счет бюджетных денег, то дробление ее может привести также к несоблюдению требований бюджетного законодательства. Статьей 34 БК РФ определено, что средства из бюджета должны использоваться максимально эффективно. Дробление закупки далеко не всегда отвечает этому требованию.

Если множественные закупки на мелкие суммы нарушают антимонопольное законодательство, за их совершение могут привлечь к административной ответственности, предусмотренной ч. 4 ст. 14.32 КоАП РФ.

Штраф придется заплатить в размере:

1) от 15 до 30 тыс. рублей, если к ответственности привлекут должностное лицо;
2) от 1/100 – 5/100 размера суммы выручки (но не менее 100 тыс. рублей), если к ответственности привлекут юридическое лицо.

Если сумма выручки превысила 75 процентов совокупного дохода от реализации всех товаров, работ или услуг либо если нарушение коснулось регулируемых тарифов, штраф может составить от 2/1000 — 2/100 от суммы выручки, которые можно получить на том рынке, где совершено нарушение (но не менее 50 тыс. рублей).

За дробление закупки могут привлечь не только к административной, но также и к уголовной ответственности, к примеру, по ст. 178 УК РФ («Ограничение конкуренции»). Выбор вида ответственности осуществляется в зависимости от того, насколько серьезные последствия повлекло за собой нарушение.

ФАС о дроблении закупок

Федеральная антимонопольная служба занимается тем, что контролирует, соблюдают ли хозяйствующие субъекты требования антимонопольного законодательства. Поэтому вопросы дробления закупок как раз отнесены к ее ведению.

ФАС неоднократно высказывалась относительно того, можно ли дробить закупки и при каких условиях. Выше уже сказано о том, в каких случаях заключение нескольких контрактов на более мелкие суммы вместо одного крупного считается оправданным.

Кроме того, известно письмо ФАС на тему дробления закупок от 14.11.2019 № ИА/100041/19 «О порядке применения пунктов 4, 5 части 1 статьи 93 ФЗ от 05.04.2013 № 44-ФЗ». Это письмо, как следует из его названия, касается в первую очередь осуществления закупочной деятельности в рамках Закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ. В нем антимонопольщики указали, что заключение множества контрактов без проведения торгов не может считаться нарушением антимонопольного законодательства, если только не будет выявлено, что эти действия обусловлены действием антиконкурентного соглашения.

Практика дробления закупок

В рамках закона № 223-ФЗ у хозяйствующих субъектов имеется гораздо больше возможностей для законного дробления закупок, чем в рамках закона №44-ФЗ. Так, в соответствии с частью 2 статьи 2 и статьи 3.6 указанного федерального закона заказчики вправе самостоятельно устанавливать порядок и случаи заключения контрактов без торгов, у единственного поставщика. Все принятые по этим вопросам решения требуется зафиксировать в положении о закупке. В дальнейшем, если нормы данного положения конкретными действиями субъекта нарушаться не будут, контролирующим органам будет довольно сложно привлечь компанию к ответственности за намеренное избегание конкурентных процедур.

В качестве примера можно привести Постановление Арбитражного суда Приморского края от 25.10.2023 по делу № А51-3927/2022. Суть дела состояла в следующем. Счетная палата провела проверку деятельности учреждения и среди прочих нарушений выявила несоответствие деятельности проверяемого субъекта нормам антимонопольного законодательства.

В итоговом акте по результатам проведенного контрольного мероприятия Счетная палата указала, что компания искусственно дробила единые сделки с целью не проводить закупки с использованием конкурентных способов. Противоправные намерения хозяйствующего субъекта, по мнению контролеров, подтверждались тем, что множество мелких сделок были заключены с одним и тем же подрядчиком, в один день и были направлены на удовлетворение единой потребности.

Однако суд с проверяющим органом не согласился. Во-первых, он отметил, что Счетная палата не является надлежащим органом, который уполномочен делать выводы относительно соблюдения или несоблюдения антимонопольного законодательства. Это прерогатива ФАС и ее территориальных управлений. Следовательно, при обнаружении признаков нарушения антиконкурентных норм Счетной палате следовало передать документы в ФАС. А во-вторых, суд принял во внимание выводы ФАС по данному вопросу, указав, что положение о закупке, действовавшее в организации, не позволяет установить какие-либо нарушения антиконкурентного законодательства.

Как избежать дробления закупок

Дробить закупки при работе по Закону от 18.07.2011 № 223-ФЗ в целом не запрещено, главное, чтобы в каждом конкретном случае не нарушались требования положения о закупке, утвержденного в организации, а также общие принципы, которые учитывает ФАС при оценке законности дробления.

Если заключение множества сделок вместо одной экономически необоснованно либо ограничивает конкурентные права других потенциальных контрагентов, действия хозяйствующего субъекта могут быть признаны нарушающими антимонопольное законодательство.

В то же время дробление сделок может быть признано законным, если:

1) заключение сделок без торгов обусловлено повышенной важностью их скорейшего осуществления;
2) торги проводились, но в них никто не участвовал, либо победителя нет по другим причинам и договор заключать не с кем;
3) конкретная сфера товаров, работ или услуг является низкоконкурентной, у заказчика нет уверенности в том, что торги состоятся, и поэтому ему проще напрямую заключить договор с единственным поставщиком.

Если компания выбрала для себя путь дробления закупок, она должна быть готова при необходимости представить в контролирующий орган обоснование целесообразности именно таких действий.